https://revistaimpulso.org/
Volumen 4 | Número 8 | Octubre 2024 – Número especial |
ISSN: 2959-9040 | ISNN-L: 2959-9040
| Pág. 180 - 196
Hacia un código
tributario municipal: desafíos y oportunidades para mejorar la recaudación
local.
Towards a municipal
tax code: challenges and opportunities to improve local revenue.
Rumo a um código tributário municipal: desafios e oportunidades para
melhorar a recaudação local
|
Jorge Luis Salazar Soplapuco https://orcid.org/0000-0002-3038-9956 Universidad Nacional de Cajamarca Cajamarca - Perú |
Sandra Verónika Manrique Urteaga https://orcid.org/0000-0001-8983-2978 Universidad Nacional de Cajamarca Cajamarca - Perú |
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María Isabel Pimentel Tello https://orcid.org/0000-0001-7010-4304 Universidad
Nacional de Cajamarca Cajamarca – Perú
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Teresa Ysabel Terán Ramirez https://orcid.org/0000-0001-5316-8470 Universidad Nacional de Cajamarca Cajamarca - Perú. |
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http://doi.org/10.59659/impulso.v.4i8.56
Artículo recibido 26 de mayo de 2024 / Arbitrado 15 de junio de 2024 /
Aceptado 21 de agosto 2024 / Publicado 20 de octubre de 2024
RESUMEN
El
tributo es fundamental para el funcionamiento del Estado. Con el objetivo de
analizar el basamento teórico y legislativo del sistema tributario de las
ordenanzas municipales y la elaboración de una propuesta normativa que los
regule se realizó la investigación bajo enfoque cualitativo descriptivo en
Cajamarca. Se analizaron ordenanzas municipales durante el 2001-2018. Se
seleccionaron 2 por años. Se agruparon según conceptos y aplicaron técnicas de
hermenéutica aplicada y argumentación jurídica. Durante el periodo se
promulgaron 239 ordenanzas municipales con contenido tributario. El análisis y
sistematización de estas revelaron que la mayoría establecieron y regularon
conceptos diversos, a menudo contradictorios y análogos. Se concluye que el
análisis revela su papel crucial en la organización y distribución de los
ingresos del Estado. Se sugiere la viabilidad de aprobar un código tributario
municipal que sistematice la normativa existente protegiendo al contribuyente
de abusos en el ejercicio de la potestad tributaria.
Palabras clave: Tributo, Sistema tributario, Ordenanzas
municipales, Análisis, Propuesta normativa Administración; colaboradores;
gestión por procesos; productividad laboral; organización.
ABSTRACT
The tax is fundamental for the functioning of the State. In order to
analyze the theoretical and legislative basis of the tax system of municipal
ordinances and to develop a regulatory proposal to govern them, the research
was conducted using a descriptive qualitative approach in Cajamarca. Municipal
ordinances from 2001 to 2018 were analyzed, selecting 2 per year. They were
grouped according to concepts, and techniques of applied hermeneutics and legal
argumentation were employed. During this period, 239 municipal ordinances with
tax content were enacted. The analysis and systematization of these revealed
that most established and regulated various concepts, often contradictory and
analogous. It is concluded that the analysis reveals their crucial role in the
organization and distribution of State revenues. The viability of approving a
municipal tax code that systematizes the existing regulations while protecting
the taxpayer from abuses in the exercise of tax authority is suggested.
Keywords: Tax,
Tax system, Municipal ordinances, Analysis, Regulatory proposal.
RESUMO
O
tributo é fundamental para o funcionamento do Estado. Com o objetivo de
analisar a base teórica e legislativa do sistema tributário das ordenanças
municipais e elaborar uma proposta normativa que as regule, a pesquisa foi
realizada sob uma abordagem qualitativo descritiva em Cajamarca. Foram
analisadas ordenanças municipais de 2001 a 2018, selecionando 2 por ano. Elas
foram agrupadas de acordo com conceitos e aplicadas técnicas de hermenêutica
aplicada e argumentação jurídica. Durante esse período, foram promulgadas 239
ordenanças municipais com conteúdo tributário. A análise e sistematização
dessas ordenanças revelaram que a maioria estabeleceu e regulou conceitos
diversos, muitas vezes contraditórios e análogos. Conclui-se que a análise
revela seu papel crucial na organização e distribuição das receitas do Estado.
Sugere-se a viabilidade de aprovar um código tributário municipal que
sistematize a normativa existente, protegendo o contribuinte de abusos no
exercício da potestade tributária.
Palavras chave: Tributo, Sistema tributário, Ordenanças
municipais, Análise, proposta normativa.
INTRODUCCIÓN
El tributo tiene sus
orígenes en las sociedades antiguas, donde los gobernantes o líderes religiosos
exigían pagos o servicios a la población como una forma de mantener el poder y
financiar proyectos estatales o religiosos. Desde sus inicios, la obligación de
tributar se asoció a la dominación, donde los gobernantes imponían cargas a sus
súbditos para financiar sus actividades y mantener el orden (Navarrete-Espinoza, 2024).
En civilizaciones
antiguas como la de Mesopotamia, se registran los primeros ejemplos de tributos
en el Código de Hammurabi, un conjunto de leyes que data del siglo XVIII a.C.
Este código no solo regulaba aspectos de la vida cotidiana, sino que también
establecía normas sobre las contribuciones que debían realizar los ciudadanos a
la autoridad. En el Antiguo Egipto, los faraones requerían que los campesinos
entregaran una parte de sus cosechas como tributo. Esta práctica era
fundamental para el sostenimiento del estado y la construcción de monumentos y
templos que simbolizaban el poder divino del faraón (Fernández, 2005).
Durante la Edad
Media, los señores feudales exigían tributos a los campesinos que trabajaban
sus tierras. A cambio, ofrecían protección y el derecho a su uso, creando una
relación de dependencia. La arbitrariedad en la aplicación de las
contribuciones era común, lo que generaba incertidumbre y descontento entre los
campesinos. Por otra parte, durante el Imperio Romano, los ciudadanos debían
pagar impuestos directos conocidos como tributum para financiar el ejército y
la administración. Este se calculaba según sus riquezas el cual no era muy
popular ya que era recaudado por procuradores y gobernadores que a menudo
cobraban de más
El tributo en el Perú
tiene sus orígenes en las sociedades prehispánicas, donde existía una forma de
reciprocidad y redistribución de recursos, más que un sistema tributario
propiamente dicho. Con la llegada de los
españoles, se impuso un sistema de tributos basado en la entrega de bienes,
dinero o trabajo a la autoridad colonial.
Durante el Virreinato, los indígenas de 18 a 50 años debían pagar el tributo,
que era el impuesto principal. Otros
gravámenes como el Quinto Real, los Diezmos y la Venta de Empleos y Títulos
también fueron creados por los españoles.
Tras la Independencia, el sistema tributario peruano evolucionó, pasando por
reformas en el siglo XIX y XX hasta llegar a la profunda reforma de 1990, que
eliminó tributos ineficientes y sentó las bases del sistema actual (Fernández, 2005).
En Perú, los tributos
son una parte esencial para financiar las actividades del Estado y brindar
servicios públicos a la población. El sistema tributario peruano se basa en una
clasificación de impuestos, contribuciones y tasas. Los impuestos, que pueden
ser directos o indirectos, son la principal fuente de ingresos tributarios.
Destacan el impuesto a la renta, el general a las ventas (IGV) y el selectivo
al consumo. Las contribuciones, como ESSALUD y ONP, financian programas
sociales, mientras que las tasas, como arbitrios municipales, pagan por
servicios públicos específicos. Sin embargo, la evasión fiscal y la informalidad
siguen siendo desafíos importantes para el sistema tributario peruano. A pesar
de los esfuerzos por mejorar la recaudación, el cumplimiento tributario aún
presenta brechas que deben ser abordadas para lograr un sistema más equitativo
y eficiente (Villamizar, 2017).
El problema de la
investigación radica en la creciente carga tributaria impuesta por los
gobiernos subnacionales en Perú, especialmente a nivel municipal, como
respuesta a la concentración de ingresos en empréstitos y tributos. Esta
situación ha llevado a la promulgación de diversas ordenanzas municipales que
crean nuevos tributos y procedimientos, generando inseguridad y desorden
normativo. Además, muchas de estas normativas incumplen los principios
constitucionales que regulan la potestad tributaria municipal. A partir de un
enfoque garantista del derecho tributario, esta investigación analizará las
ordenanzas emitidas por el Consejo Provincial de Cajamarca, con el objetivo de
argumentar la necesidad de aprobar Códigos Tributarios Municipales que aseguren
el cumplimiento de los derechos del contribuyente y promuevan un sistema
tributario más equitativo y eficiente.
Por lo antes
expuesto, el objetivo de la investigación es analizar el basamento teórico y
legislativo del sistema tributario de las ordenanzas municipales sobre tributos
y la elaboración de una propuesta normativa que los regule.
MÉTODO
La investigación se llevó a cabo bajo
un enfoque cualitativo descriptivo en el consejo provincial de Cajamarca capital de la provincia del mismo nombre situada en la zona norandina
de Perú. La ciudad es un importante núcleo económico, turístico y cultural en
la región e implica a
cinco gobiernos municipales.
Para la investigación se analizaron las ordenanzas
municipales, mandato emitido por la autoridad competente de normas
jurídicas que forma parte de los reglamentos y se caracteriza por estar
subordinada a la ley para quienes están bajo su jurisdicción durante el periodo comprendido de
2001-2018.
Para el desarrollo de
la investigación, se utilizó el siguiente procedimiento, se llevó a cabo una selección de
ordenanzas municipales relevantes, donde se priorizaron aquellas que reflejan
la aplicación de las competencias legislativas de los Consejos Municipales.
Para ello, se consideraron las etapas de revisión documental para la identificación de las ordenanzas
aprobadas en los últimos años que regulan los tributos mencionados.
Se recopilaron de
forma libre 2 ordenanzas municipales por años, desde el año 2001 hasta el año
2018, para un total de 36. Estas fueron seleccionadas al azar de los
repositorios oficiales de las municipalidades provinciales y distritales del
Perú.
Para llevar a cabo un análisis exhaustivo de estas
ordenanzas, se agruparon según los conceptos que regulan, tales como la
creación de tributos, el establecimiento de plazos, la forma de pago, el
fraccionamiento, el cálculo del monto a pagar, las exoneraciones y la fijación
de los órganos de la administración tributaria.
La investigación se
llevó a cabo utilizando el análisis como método general, permitiendo una
comprensión profunda de los fenómenos jurídicos estudiados. Dentro de los
métodos específicos de las ciencias jurídicas, se aplicaron las siguientes
técnicas:
Hermenéutica
Aplicada
Para la interpretación y comprensión de las normas
jurídicas y los textos relacionados. Este enfoque no solo se centró en el
significado literal de las disposiciones normativas, sino que también consideró
el contexto en el que fueron creadas y las intenciones subyacentes de los
legisladores. A través de este método, se buscó desentrañar el sentido y la
finalidad de las ordenanzas municipales analizadas, así como su impacto en el
sistema tributario.
Argumentación
Jurídica
Para la estructuración y presentación de razonamientos
en el ámbito del derecho. Este enfoque se centró en la formulación de
argumentos válidos y persuasivos, con el objetivo de justificar decisiones
legales y ofrecer interpretaciones normativas coherentes. A través de la
argumentación jurídica, se evaluaron las implicaciones de las ordenanzas
municipales en el marco del sistema tributario peruano, así como su adecuación
a los principios jurídicos establecidos.
La combinación de
estas técnicas permitió una comprensión integral de las normas jurídicas
analizadas, facilitando la elaboración de conclusiones fundamentadas y la
propuesta de un marco normativo para la creación de Códigos Tributarios
Municipales.
RESULTADOS
Durante un periodo de 18 años, se promulgaron un total
de 239 ordenanzas municipales con contenido tributario. El análisis y sistematización de estas
ordenanzas revelaron que la mayoría de ellas establecieron y regularon
conceptos diversos, a menudo contradictorios y análogos.
Por ejemplo, se observaron la creación reiterativa de
tributos municipales, así como modificaciones constantes en el monto de las
tasas a cobrar por arbitrios. Además, se crearon o modificaron procedimientos
relacionados con los plazos de pago de los tributos. También se establecieron
exoneraciones y beneficios que afectan principios de igualdad, y se
prescribieron fraccionamientos de la deuda tributaria sin la debida
justificación. En algunos casos, se derogaron o exoneraron intereses, costos y
costas en la cobranza del Impuesto Predial.
Asimismo, se constituyeron sujetos tributarios
inexistentes, como el caso de las "Casas de Asilos", y se otorgaron
beneficios a determinados contribuyentes de calles, lo que generó confusión y
creó una red compleja de vías, procedimientos y tributos, dificultando la
verificación de la vigencia y la licitud de las normas tributarias municipales.
Tabla 1.
Ordenanzas Municipales: Clasificación por Año y Tipo de Tributo
|
No |
Ordenanza Municipal No |
Año |
Concepto |
Tipo de tributo |
|
1 |
03-CMPC |
2001 |
Plazo de
vencimiento |
Impuesto predial |
|
2 |
04-CMPC |
2001 |
Fraccionamiento
de pago |
Impuesto
predial Impuesto
vehicular arbitrios |
|
3 |
05-CMPC |
2002 |
Incentivos
tributarios |
Todos los
tributos |
|
4 |
010-CMPC |
2002 |
Aplaza fecha de pago |
Todos los
tributos |
|
5 |
012-CMPC |
2003 |
Programa de
incentivos, condonación de intereses y derechos
de emisión |
Impuesto
predial Arbitrio
limpieza publica Tasa
licencia de Funcionamiento |
|
6 |
026-CMPC |
2003 |
Montos
mínimos derechos de emisión |
Impuesto
Predial Arbitrio de
Limpieza |
|
7 |
07-CMPC |
2004 |
Incentivos
tributarios |
Todos los
tributos |
|
8 |
09-CMPC |
2004 |
Fraccionamiento
de pago |
Todos los
tributos |
|
9 |
011-CMPC |
2005 |
Pago de
tributo y multas |
Tasa parques y
jardines |
|
10 |
015-CMPC |
2005 |
Crea
arbitrio municipal de seguridad ciudadana |
Todos los
arbitrios |
|
11 |
13-CMPC |
2006 |
Incentivos
tributarios |
Arbitrio
Seguridad Ciudadana |
|
12 |
25-CMPC |
2006 |
Creación del SAT |
Todos los
tributos |
|
13 |
021-CMPC |
2007 |
Exoneración
Arbitrios |
Administración
Tributaria |
|
14 |
028-CMPC |
2007 |
Fijan Tabla
de infracciones y sanciones |
Limpieza
Publica Seguridad
Ciudadana y Parques y jardines |
|
15 |
0037-CMPC |
2008 |
Exoneraciones
tributarias |
Todos los
tributos |
|
16 |
039-CMPC |
2008 |
Exoneraciones
tributarias personas con discapacidad |
Arbitrio de
Limpieza |
|
17 |
043-CMPC |
2009 |
Programa de
inscripción de predios y vehículos |
Todos los
tributos |
|
18 |
056-CMPC |
2009 |
Régimen
tributario de arbitrios |
Impuesto
Predial Impuesto de
Alcabala Impuesto
Vehicular |
|
19 |
094-CMPC |
2010 |
Concede
beneficios tributarios |
Arbitrios: Limpieza Publica Parques y
jardines Seguridad
ciudadana |
|
20 |
098-CMPC |
2010 |
Beneficio
supresión parcial |
Tributos
municipales |
|
21 |
0100-CMPC |
2011 |
Monto mínimo
a pagar y fecha de vencimiento |
Todos los
tributos |
|
22 |
0110-CMPC |
2011 |
Aprueba TUPA
del Sat caj |
Impuesto Predial |
|
23 |
016-CMPC |
2012 |
Aprueba
estructura de costos |
Todos los
tributos |
|
24 |
030-CMPC |
2012 |
Amplían
plazo de recalculo de tasas |
Tasas
arbitrios de: Limpieza
Publica Parque u
jardines Seguridad
ciudadana |
|
25 |
0145-CMPC |
2013 |
Cronograma
de pagos Impuestos y Arbitrios |
Arbitrios
de: Limpieza
pública, parques y jardines y seguridad ciudadana |
|
26 |
0201-CMPC |
2013 |
Fijan montos
por emisión de recibo |
Todos los
tributos |
|
27 |
046-CMPC |
2014 |
Régimen
tributario de arbitrios |
Impuestos y
arbitrios: |
|
28 |
0116-CMPC |
2014 |
Régimen tributario
de arbitrios |
Todos los
arbitrios Limpieza
Publica Parque y
jardines Seguridad
ciudadana |
|
29 |
028-CMPC |
2015 |
Concede
beneficios tributarios |
Limpieza Pública |
|
30 |
056-CMPC |
2015 |
Aprueba
estructura de costos |
Tasas
arbitrios de: Limpieza
Publica Parque u
jardines Seguridad
ciudadana |
|
31 |
0143-CMPC |
2016 |
Costas
Procedimiento cobranza coactiva |
Todos los
tributos |
|
32 |
0152-CMPC |
2016 |
Amplían
plazo de recalculo de tasas |
Todos los
arbitrios Limpieza
Publica Parque y
jardines Seguridad
ciudadana |
|
33 |
059-CMPC |
2017 |
Fijan montos
por emisión de recibo |
Impuesto
Predial Impuesto de
Alcabala Impuesto
Vehicular -Arbitrios |
|
34 |
077-CMPC |
2017 |
Aprueba TUPA
del Sat caj |
Administración
tributaria |
|
35 |
050-CMPC |
2018 |
Concede
beneficios tributarios |
Impuesto Predial
y arbitrios |
|
36 |
066-CMPC |
2018 |
Monto mínimo
a pagar y fecha de vencimiento |
Impuesto
Predial Impuesto de
Alcabala Impuesto
Vehicular Arbitrios |
Estos resultados evidenciaron que las marañas de
ordenanzas municipales afectaron directamente a los contribuyentes, quienes ven
amenazados sus derechos debido a la incapacidad de aplicar la previsibilidad en
sus actos tributarios.
Esta situación generó confusión al momento de realizar
los cálculos de los hechos generadores y planificar los costos de vida
familiar, dado el alto grado de incertidumbre que se genera, por ejemplo, en el
pago de arbitrios por limpieza, parques y jardines, y la variedad de
procedimientos que cada gobierno municipal establece para proceder al pago
respectivo. En consecuencia, la base material para plantear la urgencia de la
sistematización y ordenación de la normatividad tributaria municipal está
claramente establecida. Como resultado, se propone concretamente la
promulgación de un Código Tributario Municipal, respaldado por la
materialización de los fundamentos que se argumentarán a continuación.
Propuesta de
Estructura General del Código Tributario Municipal
Tras haber
argumentado la viabilidad jurídica de establecer un código tributario
municipal, es necesario proponer una estructura básica para este cuerpo
normativo. Atendiendo a la tradición legislativa y siguiendo los modelos de
otros códigos como el Civil y el Tributario nacional, se plantea la siguiente
estructura:
Título Preliminar Concepto y términos básicos
LIBRO I: Parte General
Potestad Tributaria
municipal
Fuentes de la
potestad tributaria municipal
Clases de tributos
municipales: Tasas y Contribuciones
Principios aplicables
La obligación
tributaria municipal
Sujetos de la
obligación
Forma de pago
LIBRO II: Régimen Tributario Municipal
Impuestos Municipales
Tasas Municipales
Contribuciones
Beneficios,
exoneraciones e inmunidades
LIBRO III: Administración Tributaria y Procedimientos
La administración
tributaria municipal
Procedimiento de
Declaración
Procedimiento de Pago
Procedimiento de
Cobranza Coactiva
Esta estructura busca
abarcar los principales aspectos relacionados con la tributación municipal de
manera sistemática y ordenada.
El Título Preliminar
establecería conceptos y definiciones clave para facilitar la interpretación y
aplicación del código.
El Libro I, sobre la
Parte General, regularía los fundamentos de la potestad tributaria municipal,
las fuentes normativas, los principios rectores, la obligación tributaria y sus
elementos esenciales. Esto sería aplicable a los diferentes tipos de tributos
municipales.
El Libro II se
enfocaría específicamente en el régimen tributario municipal, detallando las
características de los impuestos, tasas y contribuciones locales. Además,
regularía los beneficios, exoneraciones e inmunidades aplicables.
Finalmente, el Libro
III abordaría la organización y funcionamiento de la administración tributaria
municipal, así como los procedimientos clave como la declaración, el pago y la
cobranza coactiva. Esto permitiría unificar y sistematizar los trámites
relacionados con las obligaciones fiscales. Esta propuesta de estructura busca
ser comprehensiva y adaptable a las necesidades específicas de cada
municipalidad. Su implementación contribuiría a la claridad, coherencia y
seguridad jurídica en el ámbito de la tributación local, beneficiando tanto a
los contribuyentes como a las autoridades encargadas de la administración
tributaria municipal.
DISCUSIÓN
Los hallazgos de esta investigación revelan una
compleja red de ordenanzas municipales que impactan negativamente en los
derechos de los contribuyentes. La proliferación de 236 ordenanzas tributarias
en un periodo de 18 años genera un entorno normativo confuso y, en muchos
casos, contradictorio. Esta situación impide a los contribuyentes prever con
claridad sus obligaciones tributarias, lo que a su vez afecta su capacidad para
planificar adecuadamente sus gastos familiares. La incertidumbre que rodea el
cálculo de tributos, como los arbitrios por limpieza y el mantenimiento de
parques y jardines, se convierte en un obstáculo significativo para la
estabilidad financiera de las familias. Además, la diversidad de procedimientos
establecidos por cada gobierno municipal para el pago de tributos contribuye a
esta confusión (Vásquez y Chapoñan, 2020).
Los contribuyentes se ven obligados a navegar por un
laberinto de normativas que varían de una municipalidad a otra, lo que
dificulta la comprensión de sus derechos y obligaciones. Esta falta de claridad
no solo afecta la confianza de los ciudadanos en el sistema tributario, sino
que también puede llevar a la evasión fiscal, ya que algunos contribuyentes
pueden optar por no cumplir con sus obligaciones debido a la falta de
información precisa (Burga-Argandoña, 2015).
Frente a esta problemática, se hace evidente la
necesidad de una sistematización y ordenación de la normatividad tributaria
municipal. La propuesta de un Código Tributario Municipal surge como una
solución viable para abordar las inconsistencias y la confusión generadas por
las múltiples ordenanzas. Un código unificado permitiría establecer un marco
normativo claro y coherente, facilitando la comprensión y aplicación de las
disposiciones tributarias por parte de los contribuyentes. La implementación de
un Código Tributario Municipal no solo beneficiaría a los contribuyentes al
proporcionarles mayor previsibilidad y seguridad jurídica, sino que también
podría mejorar la eficiencia administrativa de las municipalidades (Sánchez et al., 2021).
Al contar con un marco normativo consolidado, las
autoridades tributarias podrían gestionar de manera más efectiva la recaudación
y el cumplimiento de las obligaciones fiscales. En conclusión, los resultados
de esta investigación subrayan la urgencia de reformar el sistema tributario
municipal. La promulgación de un Código Tributario Municipal se presenta como
una medida necesaria para garantizar la equidad, la claridad y la eficiencia en
la administración tributaria, beneficiando tanto a los contribuyentes como a
las autoridades locales.
El sistema normativo
peruano se enmarca dentro de la tradición germano-romana, caracterizándose por
su predominancia de normas escritas y la aplicación de principios de jerarquía
y ordenación. Este enfoque establece una clara estructura en la que las normas
se organizan según su rango, siendo la Constitución la norma suprema, seguida
por las leyes y otras disposiciones normativas. Este sistema jerárquico no solo
proporciona un marco claro para la creación y aplicación de normas, sino que
también establece un orden que facilita la interpretación y el cumplimiento de
las mismas. El principio de jerarquía normativa implica que las normas de mayor
rango prevalecen sobre aquellas de menor rango. Así, las leyes, que ocupan una
posición de segunda jerarquía, deben ser interpretadas y aplicadas en
consonancia con la Constitución
Esta relación de
subordinación asegura que todas las normas, incluidas las de rango inferior
como los decretos y reglamentos, se fundamenten en un marco constitucional que
garantiza su validez. Por ejemplo, un decreto supremo, como norma
reglamentaria, debe sustentarse en una ley, la cual, a su vez, debe estar
alineada con los principios constitucionales. Sin embargo, es importante
señalar que, además de las leyes emanadas del Congreso, el sistema normativo
peruano contempla otras normas que poseen rango de ley, como los decretos
legislativos y las ordenanzas regionales y municipales. Estas normas, aunque no
son leyes congresales en sentido estricto, reciben su estatus a través de la
propia Constitución, que les otorga legitimidad y un marco de actuación.
Este aspecto resalta
la flexibilidad del sistema, permitiendo que diferentes órganos, como el
Consejo de Ministros para los decretos legislativos y los consejos regionales y
municipales para sus respectivas ordenanzas, participen en la creación de
normas que se ajusten a las necesidades específicas de sus jurisdicciones. La
tipificación de las normas en el sistema peruano se justifica por la existencia
de órganos colegiados responsables de la aprobación y promulgación de las
mismas. Este mecanismo garantiza un proceso democrático y participativo en la
creación de normas, lo que es fundamental para la legitimidad del sistema
normativo. Sin embargo, también plantea desafíos en términos de coherencia y
uniformidad, ya que la diversidad de fuentes normativas puede dar lugar a
conflictos e inconsistencias en la aplicación del derecho.
Teniendo en cuenta el
marco normativo peruano y los hallazgos de la investigación, que evidencian la
proliferación de ordenanzas municipales con contenido tributario, surge la
pregunta sobre la viabilidad y pertinencia de codificar esta normativa. La
propuesta de un Código Tributario Municipal encuentra justificación en la
necesidad de reunir y sistematizar las diversas ordenanzas que regulan la
materia tributaria a nivel local.
Sin embargo, es
importante considerar que, tradicionalmente, la codificación se ha reservado
para la sistematización de normas con rango de ley, como lo demuestra el hecho
de que la mayoría de los códigos en el sistema peruano han sido aprobados por
el Congreso o, excepcionalmente, mediante decretos legislativos. Esta práctica
se fundamenta en la jerarquía normativa, que establece a las leyes como la
fuente primaria para la creación de códigos.
Las ordenanzas
municipales, si bien tienen rango de ley por disposición constitucional, se
encuentran en un nivel inferior a las leyes congresales. Esta diferencia en el
rango normativo podría plantear cuestionamientos sobre la idoneidad de
codificar ordenanzas, ya que tradicionalmente se ha entendido que los códigos
deben estar respaldados por leyes de mayor jerarquía
No obstante, es
importante considerar que las ordenanzas municipales, en el ámbito de sus
competencias, tienen la capacidad de regular aspectos específicos de la
realidad local. En el caso particular de las ordenanzas tributarias, estas
normas adquieren relevancia al establecer tributos, procedimientos y
obligaciones que afectan directamente a los contribuyentes en el ámbito
municipal.
Ante esta situación,
la codificación de las ordenanzas tributarias municipales podría representar
una alternativa viable para abordar la problemática identificada en la
investigación. Un Código Tributario Municipal permitiría reunir y sistematizar
la dispersa normativa existente, proporcionando un marco normativo claro,
coherente y accesible tanto para los contribuyentes como para las autoridades
municipales encargadas de la administración tributaria (Sibaja, 1983).
Además, la
codificación de las ordenanzas tributarias podría contribuir a la armonización
de las normas municipales, reduciendo las inconsistencias y contradicciones que
actualmente afectan la previsibilidad y certeza jurídica de los contribuyentes.
Un código unificado facilitaría la interpretación y aplicación de las
disposiciones tributarias, mejorando la eficiencia en la recaudación y el
cumplimiento de las obligaciones fiscales (Campmajó, 2018).
La distribución de
competencias establecida por la Constitución y la ley en el Perú es fundamental
para entender el marco normativo que regula la materia tributaria. Esta
distribución asigna competencias exclusivas a determinados órganos, lo que
implica que solo ellos tienen la facultad de aprobar, derogar o modificar
normas relacionadas con la tributación. En este sentido, el Congreso de la
República, junto con el Consejo de Ministros por delegación, son los únicos
autorizados para aprobar impuestos. Por otro lado, las tasas y contribuciones
son competencia exclusiva de los gobiernos municipales y regionales, así como
de otros organismos designados.
Esta clara
delimitación de competencias justifica la necesidad de que los gobiernos
municipales cuenten con sus propios Códigos Tributarios. La creación de un
Código Tributario Municipal permitiría sistematizar la legislación municipal
relacionada con el ejercicio de sus competencias en materia de tasas y
contribuciones, que son aspectos que les corresponden exclusivamente. La
codificación de estas normas no solo proporcionaría un marco normativo
coherente y accesible para los contribuyentes, sino que también facilitaría la
administración tributaria a nivel local (García, 2013).
Además, la existencia
de un Código Tributario Municipal permitiría a los gobiernos locales definir
con claridad los impuestos municipales, así como los procedimientos, sujetos y
elementos que los rigen. Esto es especialmente relevante en un contexto donde
la diversidad de ordenanzas y la falta de sistematización pueden generar
confusión y dificultades para los contribuyentes. Un código unificado ofrecería
un marco claro para la interpretación y aplicación de las disposiciones
tributarias, lo que podría mejorar la eficiencia en la recaudación y el
cumplimiento de las obligaciones fiscales (Quichca, 2014).
Sin embargo, es
importante considerar que la creación de un Código Tributario Municipal debe
llevarse a cabo con un enfoque que respete los principios de legalidad y
jerarquía normativa. Esto implica que, aunque las ordenanzas municipales tienen
la capacidad de regular tasas y contribuciones, deben hacerlo en consonancia
con las leyes y la Constitución. La sistematización de la legislación
tributaria municipal debe ser un proceso que garantice la coherencia con el
marco normativo superior, evitando así posibles conflictos legales.
Un principio
fundamental del sistema jurídico peruano establece que los delitos, las
sanciones y las cargas fiscales deben ser aprobados mediante normas generales
que tengan carácter de ley o rango de ley. Este principio es esencial para
garantizar la seguridad jurídica y la protección de los derechos de los
ciudadanos, ya que asegura que las normas que regulan aspectos tan críticos
como la tributación y las sanciones sean claras, accesibles y emanadas de un
proceso legislativo formal. En este contexto, las municipalidades tienen la
facultad de establecer sus tasas y contribuciones, pero esta capacidad se
limita a la aprobación de ordenanzas municipales (Sánchez et al., 2021).
Las ordenanzas,
aunque son normas de rango inferior, permiten a las municipalidades regular
aspectos específicos dentro de su competencia, incluyendo la creación y
modificación de tasas y contribuciones que afectan directamente a los
contribuyentes locales. Sin embargo, esta limitación plantea un desafío
significativo en términos de sistematización y coherencia normativa. Dado que
las ordenanzas pueden variar ampliamente entre diferentes municipalidades, los
contribuyentes a menudo enfrentan un entorno normativo fragmentado y confuso.
Esta situación subraya la necesidad de un marco normativo más estructurado que
permita a las municipalidades no solo regular las tasas y contribuciones, sino
también establecer un conjunto claro de principios y procedimientos que guíen
su aplicación (Villamizar, 2017).
En este sentido, la
propuesta de que las municipalidades puedan aprobar su propio Código Tributario
Municipal mediante una ordenanza es una solución lógica y necesaria. Un Código
Tributario Municipal proporcionaría un marco normativo unificado que
sistematizara la legislación tributaria local, facilitando la comprensión y el
cumplimiento de las obligaciones fiscales por parte de los contribuyentes. Este
código podría incluir disposiciones sobre la creación de tasas, los
procedimientos de recaudación, las exoneraciones y los mecanismos de
fiscalización, todo ello alineado con las competencias que la Constitución y la
ley han reservado a los gobiernos municipales (Navarrete-Espinoza, 2024).
Además, la creación
de un Código Tributario Municipal podría contribuir a la transparencia y la
equidad en la administración tributaria local. Al establecer normas claras y
accesibles, se reducirían las oportunidades de arbitrariedad y se promovería un
trato justo para todos los contribuyentes. Esto es especialmente importante en
un contexto donde la confianza en las instituciones públicas es fundamental
para el desarrollo de una cultura de cumplimiento tributario.
Por lo tanto, la
posibilidad de que las municipalidades aprueben su Código Tributario Municipal
a través de ordenanzas no solo es coherente con el marco normativo existente,
sino que también representa un paso significativo hacia la modernización y
mejora de la administración tributaria local. Esta iniciativa podría
transformar la manera en que se gestionan las tasas y contribuciones,
promoviendo un sistema más eficiente, justo y transparente que beneficie tanto
a los contribuyentes como a las autoridades locales. En conclusión, la
sistematización de la normativa tributaria municipal a través de un código
específico es una medida que podría fortalecer la legitimidad y eficacia del
sistema tributario en el ámbito local, asegurando que las municipalidades
puedan ejercer sus competencias de manera efectiva y en beneficio de la
comunidad (García, 2012).
El ejercicio de la
potestad tributaria para otorgar beneficios con finalidades extrafiscales, como
la promoción de la educación, la generación de empleo, la investigación
científica y el fomento de manifestaciones culturales, encuentra un respaldo
legítimo en la Constitución peruana. Esta legitimidad se fundamenta en la
relación entre tales beneficios y la protección de bienes de relevancia
constitucional, destacando la importancia de las manifestaciones culturales en
el desarrollo social y comunitario. Desde esta perspectiva, se puede argumentar
que el sistema tributario no solo debe ser visto como un mecanismo de
recaudación, sino también como una herramienta para alcanzar objetivos más
amplios que beneficien a la sociedad en su conjunto (Sánchez et al., 2021).
El artículo 54º de la
Ley de Tributación Municipal establece un trato excepcional respecto a la regla
general de tributación en el caso del impuesto a los espectáculos públicos no
deportivos, permitiendo que aquellos eventos que se realicen en locales y
parques cerrados puedan beneficiarse de condiciones tributarias favorables.
Este enfoque refleja una intención clara de incentivar actividades que
contribuyen al enriquecimiento cultural y social de la comunidad, alineándose
con los valores constitucionales que promueven el acceso a la cultura y el
bienestar social.
No obstante, es
fundamental que el legislador actúe con prudencia al ejercer esta facultad. La
utilización de beneficios tributarios debe estar fundamentada en finalidades no
arbitrarias y compatibles con los principios del ordenamiento jurídico. Esto
implica que cualquier desviación de las exigencias de igualdad y capacidad
económica debe ser cuidadosamente evaluada, asegurando que no se convierta en
una herramienta de discriminación o injusticia fiscal. El legislador debe sopesar
las implicaciones de sus decisiones, considerando tanto el sacrificio de
ingresos que puede implicar la exoneración de impuestos como el impacto de la
imposición de tributos restrictivos que podrían desincentivar actividades
valiosas para la sociedad (Quichca, 2014).
Además, la
implementación de beneficios tributarios debe estar en sintonía con los
derechos fundamentales y los principios constitucionales, así como con los
deberes primordiales del Estado, tal como se establece en el artículo 44º de la
Constitución. Este artículo resalta el compromiso del Estado de promover el
bienestar general y proteger los derechos de los ciudadanos. Por lo tanto, la
creación de incentivos fiscales debe ser una manifestación de este compromiso,
asegurando que las políticas tributarias no solo busquen la recaudación, sino
que también fomenten el desarrollo social y cultural (Barcons-Campmajó, 2018).
La simplificación
administrativa se ha convertido en un imperativo para la administración
tributaria, especialmente en un contexto donde la diversidad de instrumentos
jurídicos puede generar barreras burocráticas que dificultan el acceso de los
administrados a los servicios municipales y a la propia actividad municipal. En
este sentido, es crucial que la administración tributaria no solo busque la
eficiencia en la recaudación, sino que también garantice que los
contribuyentes, especialmente los pequeños emprendedores, puedan interactuar con
el sistema de manera ágil y accesible (León, 2000).
Sin embargo, se ha
corroborado que muchas municipalidades utilizan una variedad de ordenanzas y
edictos para crear un complejo entramado de exoneraciones, beneficios,
obligaciones, plazos fiscales y fraccionamientos. Esta multiplicidad de
normativas, lejos de facilitar el cumplimiento tributario, genera una red
interminable de procedimientos administrativos que complica la comprensión y
aplicación de las disposiciones fiscales. La situación se agrava aún más cuando
cada nueva administración revisa y, en muchos casos, deroga o modifica las
normas promulgadas por la gestión anterior. Este ciclo de cambios constantes no
solo crea confusión entre los contribuyentes, sino que también socava la
confianza en la administración tributaria (Kimmel, 2020).
La consecuencia de
esta falta de estabilidad normativa es la generación de inseguridad e
incertidumbre en el ámbito fiscal. Los emprendedores, que a menudo carecen de
los recursos y conocimientos necesarios para navegar por un sistema tributario
complejo, se ven obligados a enfrentar elevados costos de transacción. Por
ejemplo, al solicitar una licencia de funcionamiento o presentar un reclamo
fiscal, un pequeño emprendedor puede encontrarse con procedimientos engorrosos
y requisitos contradictorios, lo que puede desincentivar la formalización de su
negocio y limitar su capacidad de crecimiento(Caballero, 2019).
Además, esta
situación plantea interrogantes sobre la equidad y la justicia en la aplicación
de la normativa tributaria. La constante modificación de las normas puede
favorecer a ciertos grupos o intereses particulares, mientras que los pequeños
emprendedores y contribuyentes individuales quedan en desventaja. Esto no solo
afecta la recaudación fiscal, sino que también perpetúa un entorno de
informalidad que es perjudicial para la economía local. Por lo tanto, es
fundamental que las municipalidades adopten un enfoque más coherente y estable
en la gestión de sus normativas tributarias. La simplificación administrativa
debe ser un objetivo prioritario, que incluya la revisión y consolidación de
las ordenanzas existentes para eliminar redundancias y contradicciones. Esto no
solo facilitaría el acceso a los servicios municipales, sino que también
contribuiría a crear un entorno más predecible y seguro para los contribuyentes
(León, 2000).
El principio de
otorgar garantías al usuario respecto a los efectos de las normas, así como a
sus costos y las consecuencias de su incumplimiento, es fundamental para el
funcionamiento efectivo del sistema jurídico. Este principio se relaciona
estrechamente con la necesidad de que los administrados puedan adecuar su
conducta de manera informada, evitando riesgos de costos transaccionales
injustificables y permitiendo una adecuada planificación de sus inversiones y
reembolsos. Para que esto sea posible, es esencial que las disposiciones
fiscales municipales estén debidamente sistematizadas y accesibles antes de que
los contribuyentes tomen decisiones económicas significativas (Tumi, 2020).
La sistematización de
las normas fiscales no solo proporciona claridad, sino que también permite a los
contribuyentes entender sus derechos y obligaciones de manera precisa. Sin
embargo, la realidad actual en muchas municipalidades es un caos normativo
caracterizado por una inmensa red de obligaciones, beneficios, exoneraciones y
plazos de pago que, lejos de facilitar el cumplimiento, generan inestabilidad y
confusión. Esta situación puede llevar a los administrados a la omisión del
pago de tributos y a una mayor informalidad fiscal, ya que los contribuyentes,
al no comprender claramente sus obligaciones, pueden optar por no cumplir con
ellas (Ramos-Gómez y Concepción, 1976).
El desorden normativo
no solo afecta a los contribuyentes individuales, sino que también tiene
repercusiones más amplias en la economía local. La incertidumbre respecto a las
obligaciones fiscales puede desincentivar la inversión, ya que los
emprendedores y empresarios, al no poder prever con precisión sus costos
tributarios, pueden optar por no formalizar sus negocios o, en el peor de los
casos, abandonar sus proyectos. Esto, a su vez, reduce la base tributaria y
limita la capacidad de las municipalidades para recaudar ingresos necesarios
para financiar servicios públicos y proyectos de desarrollo (Vásquez y Chapoñan, 2020).
Además, el caos
normativo puede favorecer la arbitrariedad en la aplicación de las normas, lo
que genera un clima de desconfianza hacia la administración tributaria. Los
contribuyentes pueden sentir que están a merced de decisiones administrativas
que no siempre son claras o justas, lo que alimenta la percepción de que el
sistema es injusto y poco transparente. Esta falta de confianza puede llevar a
una mayor resistencia al cumplimiento de las obligaciones fiscales, perpetuando
un ciclo de informalidad y evasión (Barcons-Campmajó, 2018).
Por lo tanto, es
imperativo que las municipalidades trabajen en la simplificación y
sistematización de sus normativas fiscales. Esto no solo facilitaría el
cumplimiento por parte de los contribuyentes, sino que también contribuiría a
la creación de un entorno más predecible y seguro para la inversión. La
claridad en las disposiciones fiscales permitiría a los administrados
planificar de manera efectiva sus costos y utilidades, lo que, a su vez,
fomentaría un mayor cumplimiento tributario y una cultura de formalidad.
CONCLUSIONES
La implementación de
un código tributario municipal representa una medida crucial para fortalecer el
sistema tributario local. Este enfoque no solo busca sistematizar la normativa existente,
sino también garantizar el cumplimiento del principio de legalidad y proteger
los derechos de los contribuyentes. Al promover la previsibilidad, la
simplificación administrativa y la equidad en la recaudación de impuestos, se
sientan las bases para un sistema tributario eficiente y transparente.
La aprobación de un
marco regulatorio robusto en el ámbito tributario no solo facilita la gestión
de ingresos para el Estado, sino que también promueve la justicia social y la
equidad en la distribución de las cargas impositivas. Esto no solo fortalece la
confianza de los ciudadanos en el sistema tributario, sino que también estimula
la participación activa y el cumplimiento voluntario de las obligaciones
fiscales, beneficiando así el desarrollo económico y social de la comunidad
local.
En última instancia,
un código tributario bien estructurado y claro no solo contribuye a la
estabilidad económica y al crecimiento empresarial, sino que también fomenta la
creación de empleo y el desarrollo sostenible en la región. Al establecer un
marco normativo coherente y favorable para las actividades comerciales y
fiscales, se sientan las bases para un entorno propicio para la inversión y el
progreso local. En resumen, la adopción de un código tributario municipal integral
es un paso significativo hacia un sistema impositivo más equitativo, eficiente
y beneficioso para el desarrollo integral de la comunidad.
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